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◇加快補(bǔ)齊制度短板，全面提升治理效能，把林草事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)不斷推向前進(jìn)
◇堅持用改革的辦法推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化
近日，國家林業(yè)和草原局公布了三江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)的一組數(shù)據(jù)：水源涵養(yǎng)量平均增幅6%以上，草地覆蓋度提高11%以上，產(chǎn)草量提高30%以上，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升，生態(tài)功能不斷強(qiáng)化。2020年，三江源國家公園將正式設(shè)立。
國家公園是我國建立自然保護(hù)地體系的總抓手。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國自然保護(hù)地進(jìn)入全面深化改革的新階段。
自然保護(hù)地體系建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的一部分。近年來，在黨和國家高度重視下，我國自然生態(tài)保護(hù)力度不斷加強(qiáng)，一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革得以破冰。2018年，新組建了國家林業(yè)和草原局，并加掛國家公園管理局牌子，生態(tài)保護(hù)修復(fù)的職責(zé)更加集中統(tǒng)一，治理能力不斷提升。
國家林業(yè)和草原局黨組書記、局長張建龍日前接受《瞭望》新聞周刊記者專訪時表示，林草治理體系是國家治理體系的組成部分，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的決定性因素。推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當(dāng)前及今后全國林草系統(tǒng)的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。國家林草局將從國家戰(zhàn)略全局的高度，充分認(rèn)識推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意義，加快補(bǔ)齊制度短板，全面提升治理效能，把林草事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)不斷推向前進(jìn)。
林草治理體系需要現(xiàn)代化
《瞭望》：我國林草資源的現(xiàn)狀是怎樣的？
張建龍：新中國成立后，國家始終將林草事業(yè)納入工作全局來謀劃與推動。早在1956年，毛澤東同志就發(fā)出了“綠化祖國”的偉大號召，并要求在一切可能的地方，均按規(guī)格種起樹來。改革開放后，國家更加注重發(fā)揮林草資源的生態(tài)功能，逐步加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入力度。進(jìn)入新世紀(jì)，又根據(jù)社會主導(dǎo)需求的變化，確立了以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。十八大以來，黨中央提出了一系列推動林草事業(yè)發(fā)展的新理念新思想新戰(zhàn)略。
這些舉措有力推動了林草事業(yè)發(fā)展，我國林草資源持續(xù)增長，城鄉(xiāng)面貌和人居環(huán)境明顯改善。例如山西右玉縣70年來持續(xù)不懈開展植樹造林，森林覆蓋率由0.26%提升到56%。河北塞罕壩林場三代人奮戰(zhàn)50多年，累計營造人工林112萬畝。甘肅八步沙林場“六老漢”三代人苦干38年，治沙造林21萬多畝，等等，這樣的案例還有很多。
目前，我國森林覆蓋率由新中國成立初期的8.6%提高到了22.96%，森林資源持續(xù)增長，人工林保存面積穩(wěn)居全球首位；全面停止了天然林商業(yè)性采伐，所有天然林實現(xiàn)休養(yǎng)生息；累計退耕還林還草5.15億畝，惠及4100萬農(nóng)戶、1.58億農(nóng)民；草原綜合植被覆蓋度達(dá)55.7%，濕地保護(hù)率達(dá)52.2%；荒漠化土地面積連續(xù)10多年凈減少，成為全球防治荒漠化的典范；建立各類自然保護(hù)地1.18萬處，占國土陸域面積18%、海域面積4.6%，大熊貓、朱鹮、藏羚羊、蘇鐵等珍稀瀕危物種得到有效保護(hù)；林產(chǎn)品供給能力明顯提升，成為世界上生產(chǎn)、貿(mào)易、消費(fèi)第一大國。
《瞭望》：為什么要在當(dāng)前提出推動林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化？
張建龍：我國林草事業(yè)與祖國發(fā)展同頻共振，取得了舉世矚目的成就。但是建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)生態(tài)良好，林草事業(yè)還有諸多短板。
總體來看，我國仍然缺林少綠、生態(tài)脆弱、生態(tài)產(chǎn)品短缺，與美麗中國的目標(biāo)和人民群眾的期盼還有較大差距。
與發(fā)達(dá)國家相比，與建設(shè)生態(tài)文明的要求相比，我國林草事業(yè)發(fā)展水平仍然落后，林地產(chǎn)出率、科技貢獻(xiàn)率亟待提高。各種生態(tài)資源總量不足、質(zhì)量不高、功能不強(qiáng)，自然生態(tài)系統(tǒng)的多種效益沒有充分發(fā)揮，林地、草地、濕地、沙地和物種蘊(yùn)藏的巨大潛力沒有全面釋放，綠水青山?jīng)]有很好地轉(zhuǎn)化為金山銀山。特別是草原退化、濕地減少、物種滅絕、水土流失、風(fēng)沙危害等生態(tài)問題嚴(yán)重，木材對外依存度超過50%，珍貴木材、木本油料等優(yōu)質(zhì)林產(chǎn)品供不應(yīng)求。
一些地方資源破壞和生態(tài)退化的現(xiàn)象依然突出，制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。在貫徹山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求中，林草工作的一些方面還沒有完全體現(xiàn)這一重要理念。有的重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)任務(wù)比較單一，雖然治理重點(diǎn)突出，但是容易顧此失彼，影響治理成效。
出現(xiàn)這些問題，既有自然條件不利等限制性因素，也有林草治理體系和治理能力不強(qiáng)、不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展等深層次原因。需要通過推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在制度建設(shè)和治理能力上下功夫，著力構(gòu)建統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理的制度體系，發(fā)揮制度管根本、利長遠(yuǎn)的作用，提升我國生態(tài)治理的能力和成效。
70年來，我國林草制度體系不斷健全，搭建起了林草制度的“四梁八柱”，這為推動林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)。尤其是十八大以來，中央高度重視林草工作，在國有林區(qū)林場、集體林權(quán)制度改革，以及濕地保護(hù)、防沙治沙、天然林保護(hù)、自然保護(hù)地體系建設(shè)、國家公園試點(diǎn)等方面出臺了一系列制度方案，基本完成了林草改革的頂層設(shè)計，為推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了堅實基礎(chǔ)。
將生態(tài)文明思想轉(zhuǎn)化為具體的林草制度
《瞭望》：從頂層設(shè)計看，對林草治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提出了哪些要求？
張建龍：推動林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是完善生態(tài)文明制度體系的要求。十八大以來，黨中央著眼建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的大局，把林草事業(yè)放在更加重要的位置。
林業(yè)建設(shè)是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的根本性問題；發(fā)展林業(yè)是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措；森林關(guān)系國家生態(tài)安全，要著力推進(jìn)國土綠化，著力提高森林質(zhì)量，著力開展森林城市建設(shè)，著力建設(shè)國家公園……這些戰(zhàn)略思想是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，是指導(dǎo)林草事業(yè)改革發(fā)展的根本遵循。
堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生。構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，健全國家公園保護(hù)制度；開展大規(guī)模國土綠化行動，筑牢生態(tài)安全屏障。這是十九屆四中全會《決定》的明確要求，也是全面深化林草改革、完善林草制度體系的重點(diǎn)任務(wù)。
統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，就要注重生態(tài)保護(hù)和治理的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。2018年機(jī)構(gòu)改革，黨中央把監(jiān)督管理各類自然保護(hù)地和草原的職能統(tǒng)一到林草部門，基本形成了統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的組織體系。十九屆四中全會進(jìn)一步要求健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)森林、草原、濕地等自然生態(tài)保護(hù)。
推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要完善和發(fā)展好這些基礎(chǔ)性制度。落實好這些戰(zhàn)略思想和決策部署，不僅要對組織體系進(jìn)行全方位重構(gòu)，而且要從思想觀念、體制機(jī)制、政策措施等方面進(jìn)行系統(tǒng)性變革，切實將習(xí)近平生態(tài)文明思想全面轉(zhuǎn)化為具體的林草制度，更好地指導(dǎo)和推動生態(tài)文明建設(shè)與林草事業(yè)發(fā)展。
《瞭望》：如何準(zhǔn)確把握推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求？
張建龍：根據(jù)十九屆四中全會《決定》精神，結(jié)合林草工作實際，推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體思路是：以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，以全面深化改革為總抓手，以推動高質(zhì)量發(fā)展為總要求，按照黨中央、國務(wù)院的系列決策部署，著力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的林草制度體系，全面提升系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的能力，為林草事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供堅實保障，更好地推動生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。
新時代全面深化林草改革，必須以推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，更加注重解決深層次的體制機(jī)制性問題，加快建章立制，著力構(gòu)建和完善林草制度體系。更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，通過創(chuàng)新體制機(jī)制，完善政策措施，全面推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理。更加注重推動林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，通過完善制度體系，提升治理效能，增強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)功能，促進(jìn)多種效益充分發(fā)揮。更加注重制度執(zhí)行和落實，及時將行之有效的制度上升為法律法規(guī)，切實將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。
用制度體系將目標(biāo)落到實處
《瞭望》：如何將林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求落到實處？
張建龍：經(jīng)國序民，正其制度。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。當(dāng)前和今后一個時期，推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要緊密結(jié)合林草工作實際，著力完善和發(fā)展國土綠化制度、森林資源保護(hù)制度、國有林管理制度、集體林權(quán)制度、草原保護(hù)修復(fù)制度、濕地保護(hù)修復(fù)制度、荒漠化綜合治理制度、自然保護(hù)地保護(hù)管理制度、國家公園保護(hù)制度、資源利用監(jiān)管制度。
落實國土綠化制度。充分發(fā)揮全民綠化的制度優(yōu)勢，堅持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量并重、質(zhì)量優(yōu)先，走科學(xué)、生態(tài)、節(jié)儉的綠化發(fā)展之路。
落實森林資源保護(hù)制度。堅持用嚴(yán)格的制度、高效的手段保護(hù)發(fā)展森林和野生動植物資源。
落實國有林管理制度，建立健全保護(hù)生態(tài)和改善民生雙贏的國有林管理體制機(jī)制。
落實集體林權(quán)制度，保持集體林地承包關(guān)系長久穩(wěn)定。
草原保護(hù)修復(fù)方面，強(qiáng)化草原改革頂層設(shè)計，建立健全草原保護(hù)修復(fù)制度，緩解草原保護(hù)與利用的矛盾。
濕地保護(hù)修復(fù)方面，落實《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，加快建立系統(tǒng)完整的濕地保護(hù)修復(fù)制度。
荒漠化綜合治理方面，落實《沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)制度方案》，加快防沙治沙步伐。
落實自然保護(hù)地保護(hù)管理制度。全面落實《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，對各類自然保護(hù)地進(jìn)行統(tǒng)一管理、全面保護(hù)、系統(tǒng)治理。
落實國家公園保護(hù)制度。堅持國家公園統(tǒng)一設(shè)立、規(guī)劃和評估，推動建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制，實行中央政府直接管理或委托省級政府管理，組建統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，明確國家公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)。
落實資源利用監(jiān)管制度。牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，堅持集約節(jié)約、合理高效利用林草資源。
這十項制度，從我國林草工作實際出發(fā)，是推動林草事業(yè)發(fā)展的重要制度，具有方向性和引領(lǐng)性。要不斷完善和發(fā)展這些制度，在固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項上下功夫，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國林草的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，為實現(xiàn)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國提供有力保障。
需注意的是，將這些改革舉措全部落實到位，要下更大功夫，有的改革還需要進(jìn)一步細(xì)化深化，改革過程中還會遇到許多新情況新問題。因此，決不能停下腳步，決不能有松口氣、歇歇腳的想法，必須以更大的力度、更實的舉措把改革不斷推向前進(jìn)，堅持用改革的辦法推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
不斷完善法律體系
《瞭望》：推動林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要建立什么樣的法律體系？
張建龍：完善的法治是林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。
從我國林草法治體系建設(shè)進(jìn)程來看，1954年頒布的憲法就有關(guān)于森林的內(nèi)容，1982年頒布的憲法對森林草原權(quán)屬、自然資源合理利用、珍貴動植物保護(hù)作出了規(guī)定，為林草領(lǐng)域立法提供了憲法依據(jù)。上世紀(jì)80年代以來，先后頒布實施了森林法、草原法、野生動物保護(hù)法、防沙治沙法、退耕還林條例等法律法規(guī)，形成了較為完善的林草法律法規(guī)體系，為依法保護(hù)管理林草資源提供了有力保障。同時，全國建立了完整的林業(yè)執(zhí)法和草原監(jiān)理隊伍，并始終堅持嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊破壞林草資源的違法犯罪行為。特別是近年來嚴(yán)肅查處秦嶺北麓西安境內(nèi)違規(guī)建別墅、祁連山保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞等大案要案，從嚴(yán)依法治理的力度不斷加大，對違法犯罪行為形成了強(qiáng)有力震懾。
2019年底，新修訂的《中華人民共和國森林法》經(jīng)十三屆全國人大常委會會議表決通過，將國有林區(qū)林場改革、集體林權(quán)制度改革等實踐檢驗行之有效的改革舉措轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，為林業(yè)改革發(fā)展提供了法律保障。
目前，正在修訂草原法，制定濕地保護(hù)法、自然保護(hù)地法、國家公園法等法律，積極完善林草執(zhí)法體制機(jī)制，廣泛開展林草法治宣傳教育，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)林草資源的局面進(jìn)一步鞏固。
下一步，要改進(jìn)立法理念，按照統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，推動林草領(lǐng)域立法由注重保護(hù)管理單一自然資源向注重保護(hù)管理整個自然生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，推動各類自然保護(hù)地由分散管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的系統(tǒng)性、整體性和有效性。堅持立改廢并舉，加強(qiáng)自然保護(hù)地、國家公園、濕地、天然林保護(hù)等重要領(lǐng)域立法，完善已有法律法規(guī)，建立全面覆蓋自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物保護(hù)和自然保護(hù)地的林草法律法規(guī)體系。理順行政執(zhí)法體制，整合木材檢查、草原監(jiān)理、森林植物檢疫、林草種苗等執(zhí)法隊伍，推動國家公園等自然保護(hù)地統(tǒng)一執(zhí)法，建立森林督查與執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。完善多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，發(fā)揮好森林公安作用，嚴(yán)厲打擊各類破壞林草資源的違法犯罪行為。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和宣傳教育，增強(qiáng)法治觀念和法治思維，促進(jìn)各方面自覺尊法學(xué)法守法用法。建立健全林草資源損害賠償和責(zé)任追究制度。
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