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兩會聚焦：健全生態(tài)補償機制，我們還有多少路要走？
信息來源：中國林業(yè)網(wǎng) 發(fā)布日期：2016-03-11 瀏覽次數(shù)：5855次
中國綠色時報3月11日報道 今年的《政府工作報告》提出“健全生態(tài)保護補償機制”，生態(tài)補償話題再次成為兩會期間代表、委員關(guān)注的焦點。
早在2013年年底，黨的十八屆三中全會《決定》就曾提出，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。
“十二五”期間，國家相繼出臺森林、濕地、荒漠等資源保護補貼政策，并逐年提高補助標(biāo)準(zhǔn)，累計安排財政補貼資金1925億元。2014年，財政部和國家林業(yè)局印發(fā)了《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》，進一步規(guī)范森林生態(tài)效益補償制度，并首次建立了濕地補貼政策，將濕地生態(tài)效益補償試點、濕地保護獎勵支出列入補貼范圍。
十八屆三中全會提出實行生態(tài)補償制度已逾兩年，生態(tài)補償機制建立過程中還存在哪些問題？需要進一步加強哪些方面的工作？連日來，代表、委員們或是接受采訪，或是提交建議提案，為健全生態(tài)補償制度建言獻策。
補償犧牲，應(yīng)當(dāng)且必須
“青海特別是三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況事關(guān)全省的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系國家生態(tài)安全?！比珖舜蟠?、青海省供銷聯(lián)社主任王玉虎說。
青海地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江及黑河的發(fā)源地。近年來，青海始終堅持生態(tài)保護第一，將大部分地區(qū)列為禁止或限制開發(fā)區(qū)域，并取消了對三江源地區(qū)的GDP考核。而這種犧牲發(fā)展換來的保護，卻對當(dāng)?shù)厝罕姷纳姘l(fā)展造成了影響。
全國人大代表、青海省海北藏族自治州委書記尼瑪卓瑪說：“如果青海也追求GDP增速，發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)、開發(fā)礦產(chǎn)資源，雖然有利于經(jīng)濟發(fā)展，卻會對生態(tài)環(huán)境造成不可估量的破壞?！彼J(rèn)為，在國家越來越重視生態(tài)保護的今天，對為保護生態(tài)資源作出犧牲的地區(qū)加大生態(tài)補償力度十分必要。
青海遇到的問題放之全國而皆準(zhǔn)。
“實際來看，位于河流上游的居民為生態(tài)建設(shè)作出了貢獻，應(yīng)當(dāng)進行補償。作為河流中、下游的地區(qū)和居民享受到了實惠，就應(yīng)當(dāng)對上游居民作出經(jīng)濟補償”。全國政協(xié)委員、國務(wù)院參事、中國林科院首席專家楊忠岐說，目前，很多下游地區(qū)的群眾尚不太能接受這種方式。國家一方面應(yīng)加強宣傳，提高人們的生態(tài)保護意識，讓百姓逐漸接受生態(tài)補償；另一方面，要利用稅收調(diào)控，加大生態(tài)補償投入。
來自納西族的全國人大代表、云南文化產(chǎn)業(yè)投資控股集團有限責(zé)任公司工會副主席楊勁松說，云南很多山區(qū)的森林也曾因采伐遭受破壞，實施了保護政策后，才逐步得到恢復(fù)，但卻在一定程度上造成了保護地人民的貧困，也制約了這些地區(qū)脫貧致富的步伐。“很多人原本砍一棵樹就可以維持很長時間的生計，現(xiàn)在失去了原有的收入來源，面臨嚴(yán)重的生存問題?！?/span>
“生態(tài)區(qū)的農(nóng)民為生態(tài)涵養(yǎng)作出了貢獻，甚至作出了犧牲。這些地區(qū)很多項目不能建設(shè)，森林是他們賴以生存的命根子，政府給予必要補償是應(yīng)該的?！比珖舜蟠?、廣東省廣州市人大常委會原主任張桂芳對此表示贊同。他同時提出，生態(tài)區(qū)大多屬于經(jīng)濟落后地區(qū)，提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)可以增加這些地區(qū)農(nóng)民的收入，是開展扶貧攻堅非常直接的措施和途徑。
“森林、濕地和河流等所提供的生態(tài)服務(wù)是全民所有的，向為保護這些資源而作出犧牲的人民實施補償，是必須的也是合理的。”全國人大代表、江西省林業(yè)廳廳長閻鋼軍說。
制度缺失，實施頻受阻
我國生態(tài)補償工作啟動較晚，在實施過程中仍存在不少困難。一些代表、委員認(rèn)為，造成這些問題的最大原因來自于生態(tài)補償機制尚未建立。
“由于生態(tài)補償?shù)闹贫葲]有建立起來，真正執(zhí)行時會遇到很多阻礙?！比珖舜蟠?、民進湖北省委員會秘書長周建元認(rèn)為，由于缺乏必要的法律依據(jù)，“誰受益、誰補償”的原則僅停留在呼吁階段，并未真正落到實處。
“生態(tài)補償基金來源單一也是當(dāng)前面臨的重要問題。”全國人大代表、廣西南寧良鳳江國家森林公園副主任覃建寧說，以森林生態(tài)效益補償為例，補償資金主要來源于國家和地方財政。就當(dāng)前的情況看，直接從受益部門、企業(yè)和單位，乃至跨地區(qū)、跨省份征收森林生態(tài)效益補償基金，作為國家和省級政府財政投入的必要補充，是提高補償標(biāo)準(zhǔn)，使公益林經(jīng)營者獲得合理補償?shù)闹匾緩健?/span>
“但是，由于補償機制沒有及時建立，經(jīng)濟落后、貧窮地區(qū)投入，發(fā)達、富裕地區(qū)受益的問題還沒有得到根本解決。”覃建寧說。
全國政協(xié)委員、浙江省林業(yè)廳巡視員吳鴻說，目前，浙江省的生態(tài)公益林省級層面補貼標(biāo)準(zhǔn)是全國最高的，已經(jīng)達到每年每畝30元，這個數(shù)字到“十三五”結(jié)束時將達到50元。“然而在實際工作中，增加的補貼資金擠占了林業(yè)發(fā)展的資金，隨之而來的是其他林業(yè)事業(yè)資金的增加量有所降低?！?/span>
此外，由于生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)未與生態(tài)效益掛鉤，生態(tài)公益林不論質(zhì)量高低、生態(tài)服務(wù)功能大小，均實行同一補償標(biāo)準(zhǔn)，忽略了不同地區(qū)和不同管護難度、管護成本的差異。
“另一個問題是，中央在生態(tài)公益林補貼方面的標(biāo)準(zhǔn)太低?！遍愪撥娬f，以江西為例，國家、省兩級生態(tài)公益林補償資金為每畝每年21.5元，而江西目前一根毛竹的價格為20元左右，每畝生態(tài)公益林的補助只相當(dāng)于一株毛竹的價格，林農(nóng)經(jīng)營商品林與管護生態(tài)公益林的經(jīng)濟效益相去甚遠，不利于提高林農(nóng)的保護積極性。
當(dāng)務(wù)之急，機制做保障
“當(dāng)前，迫切需要從國家層面推動生態(tài)補償機制真正落地。”周建元建議，加快生態(tài)補償立法步伐，從中央層面建立具有可操作性的生態(tài)補償機制。
全國政協(xié)常委、江西省政協(xié)副主席、民建江西省委主委孫菊生今年重點關(guān)注了自然保護區(qū)的生態(tài)補償問題。他認(rèn)為，當(dāng)前，自然保護區(qū)生態(tài)補償機制尚不健全，特別是對濕地至今沒有任何補償，嚴(yán)重影響了周邊群眾對自然保護區(qū)保護事業(yè)參與的積極性，甚至存在抵觸和破壞情緒。他建議，建立健全生態(tài)補償機制，將自然保護區(qū)所有林地全部納入國家重點生態(tài)公益林，提高自然保護區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，并盡快建立濕地生態(tài)補償機制。
在具體舉措方面，全國人大代表、農(nóng)工黨云南省昭通市委主委宋萬永建議，建立跨行政區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移支付，充分應(yīng)用經(jīng)濟手段和法律手段，完善生態(tài)體系建設(shè)的財稅、投融資政策，探索多元化生態(tài)補償方式，探索市場化補償模式，拓寬資金渠道?！吧鷳B(tài)補償?shù)闹Ц吨黧w是生態(tài)受益者，要大力倡導(dǎo)企業(yè)、社會團體、非政府組織等各類受益主體履行生態(tài)補償義務(wù)，督促生態(tài)損害者切實履行治理修復(fù)責(zé)任?！痹谒稳f永看來，在對生態(tài)犧牲區(qū)作出補償?shù)耐瑫r，讓生態(tài)受益區(qū)政府、企業(yè)和民眾建立成本意識，對自身發(fā)展行為作出約束和調(diào)整，也是建立生態(tài)補償機制的重要目的。
“在制定生態(tài)補償機制時，還要積極探索水、電、旅游等經(jīng)營收入轉(zhuǎn)移支付補償辦法?！睂O菊生說。
閻鋼軍多年關(guān)注國家生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)提高問題。他認(rèn)為，國家財政一次性增加過多補償資金并不實際，但可以逐年逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民保護生態(tài)資源的積極性，從而提高保護效果。
覃建寧建議，明確森林生態(tài)效益補償?shù)燃?，盡快建立公益林分級補償機制，使補償標(biāo)準(zhǔn)與公益林形成過程的投入和產(chǎn)出的生態(tài)效益相掛鉤。
吳鴻認(rèn)為，在重要部位、重要區(qū)域，應(yīng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，在一些生態(tài)區(qū)位極度特殊、重要的地方，國家甚至可以采取花錢收購的方式實現(xiàn)完全保護。
同時，生態(tài)補償資金中應(yīng)劃出一定比例，作為森林管護、森林防火、病蟲害防治等的工作經(jīng)費，加強外圍保障。“如果缺乏必要的保障措施，無論建立何種生態(tài)補償機制，生態(tài)保護的效果都會受到影響?！眳区櫿f。
早在2013年年底，黨的十八屆三中全會《決定》就曾提出，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。
“十二五”期間，國家相繼出臺森林、濕地、荒漠等資源保護補貼政策，并逐年提高補助標(biāo)準(zhǔn)，累計安排財政補貼資金1925億元。2014年，財政部和國家林業(yè)局印發(fā)了《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》，進一步規(guī)范森林生態(tài)效益補償制度，并首次建立了濕地補貼政策，將濕地生態(tài)效益補償試點、濕地保護獎勵支出列入補貼范圍。
十八屆三中全會提出實行生態(tài)補償制度已逾兩年，生態(tài)補償機制建立過程中還存在哪些問題？需要進一步加強哪些方面的工作？連日來，代表、委員們或是接受采訪，或是提交建議提案，為健全生態(tài)補償制度建言獻策。
補償犧牲，應(yīng)當(dāng)且必須
“青海特別是三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況事關(guān)全省的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系國家生態(tài)安全?！比珖舜蟠?、青海省供銷聯(lián)社主任王玉虎說。
青海地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江及黑河的發(fā)源地。近年來，青海始終堅持生態(tài)保護第一，將大部分地區(qū)列為禁止或限制開發(fā)區(qū)域，并取消了對三江源地區(qū)的GDP考核。而這種犧牲發(fā)展換來的保護，卻對當(dāng)?shù)厝罕姷纳姘l(fā)展造成了影響。
全國人大代表、青海省海北藏族自治州委書記尼瑪卓瑪說：“如果青海也追求GDP增速，發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)、開發(fā)礦產(chǎn)資源，雖然有利于經(jīng)濟發(fā)展，卻會對生態(tài)環(huán)境造成不可估量的破壞?！彼J(rèn)為，在國家越來越重視生態(tài)保護的今天，對為保護生態(tài)資源作出犧牲的地區(qū)加大生態(tài)補償力度十分必要。
青海遇到的問題放之全國而皆準(zhǔn)。
“實際來看，位于河流上游的居民為生態(tài)建設(shè)作出了貢獻，應(yīng)當(dāng)進行補償。作為河流中、下游的地區(qū)和居民享受到了實惠，就應(yīng)當(dāng)對上游居民作出經(jīng)濟補償”。全國政協(xié)委員、國務(wù)院參事、中國林科院首席專家楊忠岐說，目前，很多下游地區(qū)的群眾尚不太能接受這種方式。國家一方面應(yīng)加強宣傳，提高人們的生態(tài)保護意識，讓百姓逐漸接受生態(tài)補償；另一方面，要利用稅收調(diào)控，加大生態(tài)補償投入。
來自納西族的全國人大代表、云南文化產(chǎn)業(yè)投資控股集團有限責(zé)任公司工會副主席楊勁松說，云南很多山區(qū)的森林也曾因采伐遭受破壞，實施了保護政策后，才逐步得到恢復(fù)，但卻在一定程度上造成了保護地人民的貧困，也制約了這些地區(qū)脫貧致富的步伐。“很多人原本砍一棵樹就可以維持很長時間的生計，現(xiàn)在失去了原有的收入來源，面臨嚴(yán)重的生存問題?！?/span>
“生態(tài)區(qū)的農(nóng)民為生態(tài)涵養(yǎng)作出了貢獻，甚至作出了犧牲。這些地區(qū)很多項目不能建設(shè)，森林是他們賴以生存的命根子，政府給予必要補償是應(yīng)該的?！比珖舜蟠?、廣東省廣州市人大常委會原主任張桂芳對此表示贊同。他同時提出，生態(tài)區(qū)大多屬于經(jīng)濟落后地區(qū)，提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)可以增加這些地區(qū)農(nóng)民的收入，是開展扶貧攻堅非常直接的措施和途徑。
“森林、濕地和河流等所提供的生態(tài)服務(wù)是全民所有的，向為保護這些資源而作出犧牲的人民實施補償，是必須的也是合理的。”全國人大代表、江西省林業(yè)廳廳長閻鋼軍說。
制度缺失，實施頻受阻
我國生態(tài)補償工作啟動較晚，在實施過程中仍存在不少困難。一些代表、委員認(rèn)為，造成這些問題的最大原因來自于生態(tài)補償機制尚未建立。
“由于生態(tài)補償?shù)闹贫葲]有建立起來，真正執(zhí)行時會遇到很多阻礙?！比珖舜蟠?、民進湖北省委員會秘書長周建元認(rèn)為，由于缺乏必要的法律依據(jù)，“誰受益、誰補償”的原則僅停留在呼吁階段，并未真正落到實處。
“生態(tài)補償基金來源單一也是當(dāng)前面臨的重要問題。”全國人大代表、廣西南寧良鳳江國家森林公園副主任覃建寧說，以森林生態(tài)效益補償為例，補償資金主要來源于國家和地方財政。就當(dāng)前的情況看，直接從受益部門、企業(yè)和單位，乃至跨地區(qū)、跨省份征收森林生態(tài)效益補償基金，作為國家和省級政府財政投入的必要補充，是提高補償標(biāo)準(zhǔn)，使公益林經(jīng)營者獲得合理補償?shù)闹匾緩健?/span>
“但是，由于補償機制沒有及時建立，經(jīng)濟落后、貧窮地區(qū)投入，發(fā)達、富裕地區(qū)受益的問題還沒有得到根本解決。”覃建寧說。
全國政協(xié)委員、浙江省林業(yè)廳巡視員吳鴻說，目前，浙江省的生態(tài)公益林省級層面補貼標(biāo)準(zhǔn)是全國最高的，已經(jīng)達到每年每畝30元，這個數(shù)字到“十三五”結(jié)束時將達到50元。“然而在實際工作中，增加的補貼資金擠占了林業(yè)發(fā)展的資金，隨之而來的是其他林業(yè)事業(yè)資金的增加量有所降低?！?/span>
此外，由于生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)未與生態(tài)效益掛鉤，生態(tài)公益林不論質(zhì)量高低、生態(tài)服務(wù)功能大小，均實行同一補償標(biāo)準(zhǔn)，忽略了不同地區(qū)和不同管護難度、管護成本的差異。
“另一個問題是，中央在生態(tài)公益林補貼方面的標(biāo)準(zhǔn)太低?！遍愪撥娬f，以江西為例，國家、省兩級生態(tài)公益林補償資金為每畝每年21.5元，而江西目前一根毛竹的價格為20元左右，每畝生態(tài)公益林的補助只相當(dāng)于一株毛竹的價格，林農(nóng)經(jīng)營商品林與管護生態(tài)公益林的經(jīng)濟效益相去甚遠，不利于提高林農(nóng)的保護積極性。
當(dāng)務(wù)之急，機制做保障
“當(dāng)前，迫切需要從國家層面推動生態(tài)補償機制真正落地。”周建元建議，加快生態(tài)補償立法步伐，從中央層面建立具有可操作性的生態(tài)補償機制。
全國政協(xié)常委、江西省政協(xié)副主席、民建江西省委主委孫菊生今年重點關(guān)注了自然保護區(qū)的生態(tài)補償問題。他認(rèn)為，當(dāng)前，自然保護區(qū)生態(tài)補償機制尚不健全，特別是對濕地至今沒有任何補償，嚴(yán)重影響了周邊群眾對自然保護區(qū)保護事業(yè)參與的積極性，甚至存在抵觸和破壞情緒。他建議，建立健全生態(tài)補償機制，將自然保護區(qū)所有林地全部納入國家重點生態(tài)公益林，提高自然保護區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，并盡快建立濕地生態(tài)補償機制。
在具體舉措方面，全國人大代表、農(nóng)工黨云南省昭通市委主委宋萬永建議，建立跨行政區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移支付，充分應(yīng)用經(jīng)濟手段和法律手段，完善生態(tài)體系建設(shè)的財稅、投融資政策，探索多元化生態(tài)補償方式，探索市場化補償模式，拓寬資金渠道?！吧鷳B(tài)補償?shù)闹Ц吨黧w是生態(tài)受益者，要大力倡導(dǎo)企業(yè)、社會團體、非政府組織等各類受益主體履行生態(tài)補償義務(wù)，督促生態(tài)損害者切實履行治理修復(fù)責(zé)任?！痹谒稳f永看來，在對生態(tài)犧牲區(qū)作出補償?shù)耐瑫r，讓生態(tài)受益區(qū)政府、企業(yè)和民眾建立成本意識，對自身發(fā)展行為作出約束和調(diào)整，也是建立生態(tài)補償機制的重要目的。
“在制定生態(tài)補償機制時，還要積極探索水、電、旅游等經(jīng)營收入轉(zhuǎn)移支付補償辦法?！睂O菊生說。
閻鋼軍多年關(guān)注國家生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)提高問題。他認(rèn)為，國家財政一次性增加過多補償資金并不實際，但可以逐年逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民保護生態(tài)資源的積極性，從而提高保護效果。
覃建寧建議，明確森林生態(tài)效益補償?shù)燃?，盡快建立公益林分級補償機制，使補償標(biāo)準(zhǔn)與公益林形成過程的投入和產(chǎn)出的生態(tài)效益相掛鉤。
吳鴻認(rèn)為，在重要部位、重要區(qū)域，應(yīng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，在一些生態(tài)區(qū)位極度特殊、重要的地方，國家甚至可以采取花錢收購的方式實現(xiàn)完全保護。
同時，生態(tài)補償資金中應(yīng)劃出一定比例，作為森林管護、森林防火、病蟲害防治等的工作經(jīng)費，加強外圍保障。“如果缺乏必要的保障措施，無論建立何種生態(tài)補償機制，生態(tài)保護的效果都會受到影響?！眳区櫿f。
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