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發(fā)揮聯(lián)合國(guó)主渠道作用，構(gòu)建全球森林治理體系
信息來(lái)源：中國(guó)林業(yè)網(wǎng) 發(fā)布日期：2015-09-29 瀏覽次數(shù)：4572次
發(fā)揮聯(lián)合國(guó)主渠道作用 構(gòu)建全球森林治理體系
——聯(lián)合國(guó)森林論壇第十一屆會(huì)議《2015年后國(guó)際森林安排決議》解讀
中國(guó)綠色時(shí)報(bào)9月29日?qǐng)?bào)道（作者 吳志民 鄭重 丁洪美） 國(guó)際森林問(wèn)題經(jīng)過(guò)20多年的艱苦談判，在2015年5月召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)森林論壇第十一屆會(huì)議上，全球森林治理的許多機(jī)構(gòu)和機(jī)制等關(guān)鍵問(wèn)題的談判都取得了重大進(jìn)展。會(huì)議討論了未來(lái)全球森林治理體系的構(gòu)建，通過(guò)了《我們憧憬的國(guó)際森林安排》部長(zhǎng)宣言和《2015年后國(guó)際森林安排決議》（以下簡(jiǎn)稱《決議》）成果文件。這兩項(xiàng)重要成果被納入了聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)審議通過(guò)的新的全球可持續(xù)發(fā)展議程的考慮范圍，決定了未來(lái)15年全球森林政策走向和全球林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)提高森林在全球可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位有著重要意義。
《決議》充分肯定了國(guó)際森林安排自形成以來(lái)取得的成就，特別是聯(lián)大通過(guò)的《國(guó)際森林文書》以及森林合作伙伴關(guān)系作出的貢獻(xiàn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)際森林安排仍面臨諸多挑戰(zhàn)，各成員國(guó)應(yīng)繼續(xù)努力，為森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的推廣和實(shí)施作出貢獻(xiàn)。
回眸——肩負(fù)森林使命 迎接時(shí)代挑戰(zhàn)
9月25日聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)正式通過(guò)2015年后發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，以替代“千年發(fā)展目標(biāo)”，為全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。將森林全面融入新的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，顯示了國(guó)際社會(huì)對(duì)于森林在消除貧困以及應(yīng)對(duì)氣候變化方面起到的關(guān)鍵作用的認(rèn)識(shí)正在不斷增強(qiáng)。
20世紀(jì)90年代，一系列環(huán)境事件的發(fā)生引起了各國(guó)政府和人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的高度關(guān)注，掀起了一場(chǎng)國(guó)際環(huán)境治理熱潮。森林約占全球陸地面積的1/3，擁有重要的生態(tài)功能，是全球環(huán)境領(lǐng)域的重點(diǎn)要素之一。1980年至1990年間，全球森林平均以每年990萬(wàn)公頃的面積減少，其中熱帶發(fā)展中國(guó)家平均每年減少森林1360萬(wàn)公頃，全球森林資源面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，在環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際浪潮下，國(guó)際社會(huì)也開(kāi)始了積極的國(guó)際森林治理探索之路。
1992年，在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)是全球可持續(xù)發(fā)展歷史上的一個(gè)里程碑，不僅確立了世界各國(guó)在可持續(xù)發(fā)展和國(guó)際合作中的一般性原則，而且推動(dòng)了全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。發(fā)達(dá)國(guó)家試圖在會(huì)上通過(guò)一個(gè)具有法律約束力的森林公約，但由于森林問(wèn)題的復(fù)雜性和重要性，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家利益分歧巨大，雙方最終在妥協(xié)下通過(guò)了一項(xiàng)不具法律約束力的《關(guān)于森林問(wèn)題的原則聲明》。該聲明是全球首個(gè)關(guān)于森林問(wèn)題協(xié)商一致的意見(jiàn)，全文共提出了15條供各國(guó)參考的森林問(wèn)題原則，包括主權(quán)原則、可持續(xù)發(fā)展原則及森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)原則等。會(huì)議達(dá)成的《21世紀(jì)議程》在第十一章中還專門論述了毀林問(wèn)題，內(nèi)容包括維持森林的多種功能、加強(qiáng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)森林的有效利用、加強(qiáng)對(duì)森林管理的規(guī)劃。
為繼續(xù)推動(dòng)國(guó)際森林問(wèn)題談判，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)于1995年至1997年和1997年至2000年間，在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)下分別設(shè)立了政府間森林問(wèn)題工作組和政府間森林論壇。但是由于各國(guó)對(duì)森林主權(quán)、法律和政策等問(wèn)題存在嚴(yán)重分歧，談判舉步維艱，成果甚微。
2000年10月，在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)第八次會(huì)議建議下，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)成立了聯(lián)合國(guó)森林論壇（UNFF），其目標(biāo)是促進(jìn)所有類型森林的經(jīng)營(yíng)、保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)成立了森林合作伙伴關(guān)系（CPF），協(xié)助UNFF工作。迄今，UNFF已召開(kāi)了11屆會(huì)議。2007年舉行的UNFF第七屆會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于所有類型森林的不具法律約束力文書》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際森林文書》）。《國(guó)際森林文書》是各國(guó)政府推進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的政治承諾，也是國(guó)際森林問(wèn)題談判的里程碑和新起點(diǎn)。按照UNFF通過(guò)的《2007年-2015年多年工作計(jì)劃》，UNFF第十一屆會(huì)議成為決定未來(lái)全球森林治理體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。
進(jìn)程——全球森林治理體系的過(guò)去、現(xiàn)狀和未來(lái)
在UNFF第十一屆會(huì)議上，經(jīng)過(guò)兩周的激烈交鋒與論戰(zhàn)，各成員國(guó)在最后時(shí)刻通過(guò)了具有里程碑意義的《2015年后國(guó)際森林安排決議》?！稕Q議》全面細(xì)致地對(duì)2015年至2030年的國(guó)際森林安排作出了明確闡述，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性，決定了未來(lái)15年全球森林政策走向和全球林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)提高森林在全球可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位有著重要意義。
根據(jù)《決議》，新國(guó)際森林安排包括UNFF及其成員國(guó)、UNFF秘書處、森林合作伙伴關(guān)系、全球森林資金網(wǎng)絡(luò)和UNFF信托基金，并歡迎國(guó)際、區(qū)域和次區(qū)域組織和進(jìn)程、主要群體和其他利益攸關(guān)方參與，有效期至2030年。國(guó)際森林安排的主要目標(biāo)是：履行《聯(lián)合國(guó)森林文書》，推動(dòng)全球森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)；加強(qiáng)森林對(duì)2015年后發(fā)展議程作出的貢獻(xiàn)；促進(jìn)國(guó)際合作，包括南北合作、南南合作及三邊合作，以及各級(jí)公私伙伴關(guān)系和跨部門合作?！稕Q議》強(qiáng)調(diào)，2015年后國(guó)際森林安排應(yīng)以透明、有效、高效和負(fù)責(zé)任的方式運(yùn)行，且應(yīng)為其他涉林協(xié)議、進(jìn)程和倡議提供附加值，并促進(jìn)一致性、合作與協(xié)同增效。
聯(lián)合國(guó)森林論壇
UNFF為聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)附屬機(jī)構(gòu)，向聯(lián)合國(guó)所有成員開(kāi)放，目前共有197個(gè)成員國(guó)，秘書處位于美國(guó)紐約聯(lián)合國(guó)總部。UNFF主要作為全球林業(yè)政策協(xié)調(diào)和對(duì)話平臺(tái)，加強(qiáng)各國(guó)對(duì)實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的政治承諾，提高森林對(duì)全球發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)，促進(jìn)國(guó)際合作等。
UNFF自成立以來(lái)取得了諸多成就，2006年設(shè)定了4項(xiàng)全球森林目標(biāo)，2007年達(dá)成了《國(guó)際森林文書》，初步建立了全球林業(yè)政策框架。在UNFF的推動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定將2011年定為聯(lián)合國(guó)森林年，將每年3月21日定為國(guó)際森林日，各國(guó)紛紛開(kāi)展相關(guān)慶?；顒?dòng)，有效地提升了公眾對(duì)森林多種功能和重要性的認(rèn)識(shí)。通過(guò)UNFF的努力，森林被納入聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)成果文件《我們憧憬的未來(lái)》及聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等重要全球議程，森林在全球政治中的地位得到凸顯。
然而，UNFF機(jī)制也存在許多不足，特別是UNFF缺乏有效的全球森林資金機(jī)制，無(wú)法支持發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，其決議也沒(méi)有得到全面落實(shí)；面對(duì)全球森林功能破碎化的局面，UNFF缺乏協(xié)調(diào)其他國(guó)際公約和機(jī)構(gòu)的有效途徑；在機(jī)構(gòu)安排方面，UNFF秘書處缺乏足夠的人員和資金支持，大量職責(zé)無(wú)力完成。
針對(duì)上述情況，《決定》重申了UNFF作為全球唯一林業(yè)政策制定、協(xié)調(diào)和對(duì)話平臺(tái)的作用，提出推動(dòng)制定一致和協(xié)調(diào)的林業(yè)國(guó)際政策，強(qiáng)調(diào)了高級(jí)別政治參與的重要性。新國(guó)際森林安排將UNFF以往兩年一次會(huì)議改為每年一次會(huì)議，并視情況召開(kāi)高級(jí)別會(huì)議，以加快實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，解決全球涉林挑戰(zhàn)和新出現(xiàn)的問(wèn)題。
未來(lái)UNFF將實(shí)現(xiàn)由單一政策對(duì)話向兼顧實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)方向轉(zhuǎn)變。《決議》規(guī)定，UNFF將開(kāi)始負(fù)責(zé)評(píng)估論壇在執(zhí)行其決議和決定、《國(guó)際森林文書》和戰(zhàn)略規(guī)劃方面取得的進(jìn)展，加強(qiáng)森林政策的一致性、對(duì)話與合作，推動(dòng)全球涉林進(jìn)程的協(xié)同效應(yīng)，回顧森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)資金的可獲得性，并就上述工作提出建議。UNFF還將致力于推動(dòng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)最佳實(shí)踐的分享。
《聯(lián)合國(guó)森林文書》
《國(guó)際森林文書》由2007年第六十二屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)62/98號(hào)決議通過(guò)，其核心內(nèi)容是加強(qiáng)各級(jí)有效實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的政治承諾和行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全球森林的共同目標(biāo)；增強(qiáng)森林對(duì)實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)，特別是與脫貧和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在內(nèi)的國(guó)際發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)；為國(guó)家行動(dòng)和國(guó)際合作提供框架。
《國(guó)際森林文書》涉及所有類型森林，確立了全球林業(yè)發(fā)展目標(biāo)；提出了國(guó)際社會(huì)和各成員國(guó)應(yīng)采取的政策措施?！秶?guó)際森林文書》要求各國(guó)加強(qiáng)對(duì)實(shí)行森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的政治承諾，制定和實(shí)施國(guó)家林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃，將林業(yè)發(fā)展納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，建立和實(shí)施林業(yè)發(fā)展的資金機(jī)制，加強(qiáng)林業(yè)立法、執(zhí)法和行政管理，鼓勵(lì)全社會(huì)辦林業(yè)，加強(qiáng)林業(yè)科研和教育，積極開(kāi)展區(qū)域和全球林業(yè)合作等，并要求各國(guó)對(duì)文書的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估和報(bào)告。
《國(guó)際森林文書》是在10多年談判基礎(chǔ)上形成的全球森林治理最全面、最重要的文件，被認(rèn)為是未來(lái)林業(yè)國(guó)際法的基礎(chǔ)，為全球森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供了一個(gè)政策框架，為國(guó)家、區(qū)域和全球?qū)用鎴?zhí)行森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供了一套全面的框架，也提高了森林在全球政策平臺(tái)中的地位。然而，由于《國(guó)際森林文書》非法律約束力的性質(zhì)，缺乏有效的資金、技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)以及監(jiān)測(cè)評(píng)估和報(bào)告機(jī)制，因此執(zhí)行成果有限。
《決議》肯定了包括全球森林目標(biāo)在內(nèi)的《國(guó)際森林文書》的繼續(xù)有效性和價(jià)值，強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)和促進(jìn)各級(jí)的執(zhí)行，評(píng)估2007年以來(lái)的涉林進(jìn)展，決定根據(jù)2015年后發(fā)展議程，將全球森林目標(biāo)延期至2030年，并將《國(guó)際森林文書》更名為《聯(lián)合國(guó)森林文書》，敦促成員國(guó)將《聯(lián)合國(guó)森林文書》作為實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和2015年后發(fā)展議程中涉林國(guó)家行動(dòng)和國(guó)際合作的綜合框架。
全球森林資金機(jī)制
由于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和能力上存在巨大差距，在履行《國(guó)際森林文書》中，向發(fā)展中國(guó)家提供用于執(zhí)行的資金和技術(shù)協(xié)助是必不可少的執(zhí)行機(jī)制。然而，《國(guó)際森林文書》中并未對(duì)資金問(wèn)題給予明確安排，因此，資金問(wèn)題成為國(guó)際森林談判長(zhǎng)期的重點(diǎn)議題。由于一直以來(lái)國(guó)際森林安排對(duì)執(zhí)行方式的努力大多在政策建議和協(xié)商上，沒(méi)有達(dá)成實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，因此資金的供給仍然未能解決。
當(dāng)前，國(guó)際森林安排和《國(guó)際森林文書》僅有的執(zhí)行機(jī)制是UNFF于2009年建立的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程，負(fù)責(zé)協(xié)助各國(guó)籌集林業(yè)資金，簡(jiǎn)化從各種渠道獲得森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)資金的程序等8項(xiàng)任務(wù)。自成立以來(lái)，協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程通過(guò)召開(kāi)會(huì)議了解了小島國(guó)、低森林覆蓋率國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的林業(yè)資金需求，并籌得了240萬(wàn)美元外部資金。然而，各主要國(guó)際林業(yè)資金渠道沒(méi)有為協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程提供實(shí)質(zhì)性支持，其職能未能充分發(fā)揮，在促進(jìn)全球森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)籌資領(lǐng)域的作用也十分有限。為此，協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到發(fā)展中國(guó)家對(duì)資金支持的預(yù)期，全球森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)未來(lái)還需要更加完善的資金機(jī)制。
《決議》重申了所有森林融資需求沒(méi)有唯一的解決辦法，公共和私營(yíng)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際、雙邊和多邊渠道的所有利益攸關(guān)方需要共同開(kāi)展行動(dòng)。為了加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程，并加強(qiáng)有效性，決定將協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程升級(jí)為“全球森林資金網(wǎng)絡(luò)”，幫助各國(guó)制定國(guó)家森林資金戰(zhàn)略，為實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)調(diào)動(dòng)資源，在國(guó)家森林規(guī)劃或類似規(guī)劃的框架內(nèi)，獲取現(xiàn)有渠道資金，以實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。“全球森林資金網(wǎng)絡(luò)”還負(fù)責(zé)開(kāi)展能力建設(shè)項(xiàng)目，以提升發(fā)展中國(guó)家申請(qǐng)和執(zhí)行國(guó)際林業(yè)項(xiàng)目的能力?！稕Q議》還邀請(qǐng)全球環(huán)境基金和綠色氣候基金在資金、人員等方面支持“全球森林資金網(wǎng)絡(luò)”的工作。
森林合作伙伴關(guān)系
聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)在其2000/35號(hào)決議中邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)、國(guó)際和區(qū)域組織開(kāi)展合作，從而形成了森林合作伙伴關(guān)系（CPF）。CPF是一個(gè)非正式的、自愿參與的平臺(tái)，由14個(gè)國(guó)際組織、機(jī)構(gòu)和秘書處組成，包括聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、國(guó)際林業(yè)研究中心、國(guó)際熱帶木材組織、國(guó)際林聯(lián)、生物多樣性公約秘書處、全球環(huán)境基金、防治荒漠化公約秘書處、聯(lián)合國(guó)森林論壇秘書處、聯(lián)合國(guó)氣候變化公約秘書處、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)環(huán)境署、世界農(nóng)用林中心、世界銀行、世界自然保護(hù)聯(lián)盟。
CPF的主要任務(wù)是協(xié)助UNFF及其成員國(guó)工作，并增進(jìn)伙伴關(guān)系成員在與森林有關(guān)的活動(dòng)中的合作和協(xié)調(diào)?！秶?guó)際森林文書》也要求CPF成員支持《國(guó)際森林文書》，并在文書成員國(guó)開(kāi)展相關(guān)履約工作。
CPF成員機(jī)構(gòu)在全球林業(yè)行業(yè)的重要地位和影響力，使森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的全球認(rèn)同得以提高。CPF也是國(guó)際森林安排重要的國(guó)際林業(yè)信息來(lái)源。CPF自成立以來(lái)，為國(guó)際森林安排和森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供了許多綜合專家意見(jiàn)，如共同向聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)提交關(guān)于“里約+20和森林”的文件；向UNFF提供林業(yè)信息和技術(shù)支持，包括發(fā)布了《2012年全球林業(yè)資金研究報(bào)告》；還通過(guò)專家小組和會(huì)議等途徑，幫助UNFF改進(jìn)國(guó)家報(bào)告等工作。
然而，CPF的自愿性質(zhì)和薄弱的機(jī)制安排也使其存在許多工作安排上的缺陷，導(dǎo)致CPF沒(méi)有完成其支持論壇工作的職責(zé)。首先，CPF作為一個(gè)非正式、自愿性的機(jī)制，沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)安排，缺乏固定的工作安排和工作分配模式，沒(méi)有確立明確的工作方案和目標(biāo)，因此成員缺乏參與感、缺乏協(xié)調(diào)；其次，CPF不具備支持相關(guān)活動(dòng)的專項(xiàng)資金，導(dǎo)致成員機(jī)構(gòu)存在參與積極性低、開(kāi)展具體工作困難等問(wèn)題。從CPF的實(shí)際產(chǎn)出來(lái)看，CPF成員機(jī)構(gòu)所開(kāi)展的林業(yè)相關(guān)工作依舊圍繞各自的工作重點(diǎn)進(jìn)行，各自為政，沒(méi)有形成有效的合力支持UNFF的相關(guān)工作，這實(shí)際也進(jìn)一步加劇了全球森林治理體系的破碎化。
《決議》重新確定了CPF的核心職能，包括：支持UNFF及其成員國(guó)的工作；為UNFF提供科技建議；加強(qiáng)各成員組織機(jī)構(gòu)之間的一致性以及各級(jí)政策和項(xiàng)目的合作與協(xié)調(diào)；促進(jìn)《聯(lián)合國(guó)森林文書》的履行，包括全球森林目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和森林為2015年后發(fā)展議程作出的貢獻(xiàn)。
《決議》重申CPF應(yīng)以公開(kāi)、透明和靈活的方式運(yùn)作，繼續(xù)接受UNFF的指導(dǎo)，定期回顧有效性并向UNFF會(huì)議提交協(xié)調(diào)的信息和進(jìn)展報(bào)告?！稕Q議》鼓勵(lì)CPF及其成員組織機(jī)構(gòu)通過(guò)簽署多邊諒解備忘錄，制定正規(guī)的工作程序，有效履行職能；積極考慮吸收具有重要涉林專業(yè)知識(shí)的額外成員；明確CPF所有或部分成員集體行動(dòng)的優(yōu)先事項(xiàng)，進(jìn)一步開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)；呼吁各國(guó)和CPF成員組織管理機(jī)構(gòu)設(shè)立支持CPF工作的專項(xiàng)資金，以達(dá)到協(xié)同增效的目的。
聯(lián)合國(guó)2015年后發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)
在2000年9月聯(lián)合國(guó)首腦會(huì)議上，189個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和對(duì)婦女的歧視等問(wèn)題，商定了一套有時(shí)限的目標(biāo)和指標(biāo)，這些目標(biāo)被統(tǒng)稱為“千年發(fā)展目標(biāo)”（MDG），被置于全球議程的核心。但是，由于當(dāng)時(shí)森林的社會(huì)影響力有限，MDG中并沒(méi)有體現(xiàn)森林應(yīng)有的地位和作用。森林只位于“目標(biāo)7：確保環(huán)境的可持續(xù)能力”中“減少生物多樣性的喪失”子目標(biāo)中的“減少毀林和森林退化”這一表述中。
隨著MDG于今年9月到期，聯(lián)合國(guó)在2011年開(kāi)始著手草擬取代MDG的2015年后發(fā)展議程。2012年舉行的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)“里約+20峰會(huì)”又決定制定一個(gè)“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（SDG）。SDG致力于將2015年后發(fā)展議程的焦點(diǎn)由人類發(fā)展拓展至強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三位一體的可持續(xù)發(fā)展；將2015年后發(fā)展議程的目標(biāo)范圍由發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)大至所有國(guó)家，形成所謂普遍性的發(fā)展議程。2014年7月負(fù)責(zé)草擬SDG的“開(kāi)放工作組”向聯(lián)大提出了17項(xiàng)目標(biāo)及其具體指標(biāo)，并在今年9月25日獲聯(lián)合國(guó)峰會(huì)通過(guò)。相比MDG，森林問(wèn)題在2015后全球發(fā)展議程中的地位在這次會(huì)議中得到大幅提升。在全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，森林與生物多樣性、荒漠化等問(wèn)題共同成為陸地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)。另外，在其他目標(biāo)中，比如氣候變化、水資源、減貧等目標(biāo)中，都有涉林表述，國(guó)際社會(huì)對(duì)森林的影響和作用的認(rèn)識(shí)有了質(zhì)的跨越，森林問(wèn)題已經(jīng)融入全球可持續(xù)發(fā)展的各大議題。
《決議》高度贊賞了聯(lián)大可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)開(kāi)放工作組在其提議的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，肯定了森林及森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的價(jià)值，并強(qiáng)調(diào)森林可以為實(shí)現(xiàn)2015年后發(fā)展議程、消除貧困、促進(jìn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作出更大貢獻(xiàn)。《決議》強(qiáng)調(diào)了應(yīng)確保國(guó)際森林安排與2015年后發(fā)展議程和多邊涉林協(xié)議之間的協(xié)調(diào)和一致性。UNFF應(yīng)成為執(zhí)行、協(xié)調(diào)和評(píng)估2015年后發(fā)展議程涉林目標(biāo)的工作機(jī)制，向可持續(xù)發(fā)展高級(jí)別政治論壇報(bào)告工作進(jìn)展，在其戰(zhàn)略規(guī)劃中考慮其在2015年后發(fā)展議程執(zhí)行中的作用和貢獻(xiàn)。
其他國(guó)際森林安排
《決議》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督、評(píng)估和報(bào)告機(jī)制，進(jìn)一步簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)報(bào)告形式，邀請(qǐng)成員國(guó)開(kāi)展監(jiān)督、評(píng)估工作。《決議》還重申了區(qū)域和次區(qū)域參與、主要群體和其他利益攸關(guān)方參與的重要性，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步開(kāi)拓參與方式，促進(jìn)以上各方對(duì)UNFF和國(guó)際森林安排的貢獻(xiàn)。
《決議》決定UNFF應(yīng)該制定2017年-2030年間戰(zhàn)略規(guī)劃，并與國(guó)際森林安排的目標(biāo)相一致；決定2024年開(kāi)展國(guó)際森林安排有效性中期評(píng)估，可考慮達(dá)成有法律約束力的森林公約、設(shè)立自愿性全球森林基金等選項(xiàng)，在2030年開(kāi)展最終評(píng)估；呼吁包括金融機(jī)構(gòu)和其他有能力機(jī)構(gòu)在內(nèi)的捐助國(guó)政府和國(guó)際組織向UNFF信托基金捐款，支持UNFF相關(guān)工作。
中國(guó)——展示大國(guó)外交風(fēng)范 體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家意志
UNFF第十一屆會(huì)議上，中國(guó)代表團(tuán)本著尊重歷史、重視現(xiàn)實(shí)、協(xié)商包容、合作共贏的原則，充分認(rèn)識(shí)多邊談判的復(fù)雜性，采取主動(dòng)姿態(tài)，積極與各方代表深度溝通，加深理解，達(dá)到了彌合分歧、凝聚共識(shí)的目的。中國(guó)國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)張永利在部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議中闡明了中方關(guān)于2015年后國(guó)際森林安排的國(guó)家立場(chǎng)，得到各方的高度評(píng)價(jià)。中方代表在論壇談判中展示了大國(guó)外交風(fēng)范，談判結(jié)果充分體現(xiàn)了中國(guó)以及大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的意志。
2014年10月，中國(guó)、奧地利、加拿大、芬蘭、德國(guó)、瑞士和美國(guó)共同在北京成功舉辦“2015年后國(guó)際森林安排研討會(huì)”暨聯(lián)合國(guó)森林論壇國(guó)家倡議會(huì)議。這次會(huì)議搭建了國(guó)際交流平臺(tái)，讓各國(guó)代表充分發(fā)表各自的主張，讓不同觀點(diǎn)在互動(dòng)中逐漸交融，達(dá)到了彌合分歧、凝聚共識(shí)的目的，為UNFF第十一屆會(huì)議構(gòu)建全球森林治理體系政府間談判奠定了良好基礎(chǔ)。
《決議》高度評(píng)價(jià)了中國(guó)主辦的聯(lián)合國(guó)森林論壇國(guó)家倡議會(huì)議，贊賞各國(guó)、國(guó)際組織和其他利益攸關(guān)方在推動(dòng)國(guó)際森林安排進(jìn)程中作出的貢獻(xiàn)；明確表示，這些努力為推動(dòng)國(guó)際森林安排進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。
中國(guó)政府高度重視UNFF第十一屆會(huì)議，派出了由外交部和國(guó)家林業(yè)局組成的中國(guó)代表團(tuán)。代表團(tuán)出發(fā)前準(zhǔn)備充分，制定了談判對(duì)案，在兩周的談判中，代表團(tuán)夜以繼日，克服各種困難，協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)。中國(guó)代表的發(fā)言和核心關(guān)切在《決議》中得到了充分的體現(xiàn)，中國(guó)林業(yè)的國(guó)際影響力得到有效提升。
國(guó)家林業(yè)局對(duì)外合作項(xiàng)目中心常務(wù)副主任吳志民被推選為主席團(tuán)副主席，這是中國(guó)人第一次擔(dān)任UNFF主席團(tuán)副主席一職，彰顯了中國(guó)林業(yè)國(guó)際影響力的提升。
論壇之所以能最終通過(guò)具有里程碑意義的成果文件，主要是由于國(guó)際社會(huì)有共同的政治意愿，聯(lián)合國(guó)成員國(guó)不希望維持現(xiàn)狀，都有求變的共同目標(biāo)，致力于推進(jìn)國(guó)際森林安排進(jìn)程。但是，各國(guó)在如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上存在巨大分歧。中國(guó)充分發(fā)揮新興國(guó)家影響力，通過(guò)不同渠道，積極與各方交流溝通，多方斡旋，在談判中發(fā)揮了建設(shè)性作用。
過(guò)去20年，中國(guó)在UNFF這一平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)了由作為旁觀者“跟著走”，到作為當(dāng)事者“參與談”，再到作為引領(lǐng)者“主動(dòng)推”的角色轉(zhuǎn)變。如今，中國(guó)已經(jīng)成為國(guó)際森林問(wèn)題談判中不可或缺的重要力量。
《決議》充分肯定了國(guó)際森林安排自形成以來(lái)取得的成就，特別是聯(lián)大通過(guò)的《國(guó)際森林文書》以及森林合作伙伴關(guān)系作出的貢獻(xiàn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)際森林安排仍面臨諸多挑戰(zhàn)，各成員國(guó)應(yīng)繼續(xù)努力，為森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的推廣和實(shí)施作出貢獻(xiàn)。
回眸——肩負(fù)森林使命 迎接時(shí)代挑戰(zhàn)
9月25日聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)正式通過(guò)2015年后發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，以替代“千年發(fā)展目標(biāo)”，為全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。將森林全面融入新的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，顯示了國(guó)際社會(huì)對(duì)于森林在消除貧困以及應(yīng)對(duì)氣候變化方面起到的關(guān)鍵作用的認(rèn)識(shí)正在不斷增強(qiáng)。
20世紀(jì)90年代，一系列環(huán)境事件的發(fā)生引起了各國(guó)政府和人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的高度關(guān)注，掀起了一場(chǎng)國(guó)際環(huán)境治理熱潮。森林約占全球陸地面積的1/3，擁有重要的生態(tài)功能，是全球環(huán)境領(lǐng)域的重點(diǎn)要素之一。1980年至1990年間，全球森林平均以每年990萬(wàn)公頃的面積減少，其中熱帶發(fā)展中國(guó)家平均每年減少森林1360萬(wàn)公頃，全球森林資源面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，在環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際浪潮下，國(guó)際社會(huì)也開(kāi)始了積極的國(guó)際森林治理探索之路。
1992年，在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)是全球可持續(xù)發(fā)展歷史上的一個(gè)里程碑，不僅確立了世界各國(guó)在可持續(xù)發(fā)展和國(guó)際合作中的一般性原則，而且推動(dòng)了全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。發(fā)達(dá)國(guó)家試圖在會(huì)上通過(guò)一個(gè)具有法律約束力的森林公約，但由于森林問(wèn)題的復(fù)雜性和重要性，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家利益分歧巨大，雙方最終在妥協(xié)下通過(guò)了一項(xiàng)不具法律約束力的《關(guān)于森林問(wèn)題的原則聲明》。該聲明是全球首個(gè)關(guān)于森林問(wèn)題協(xié)商一致的意見(jiàn)，全文共提出了15條供各國(guó)參考的森林問(wèn)題原則，包括主權(quán)原則、可持續(xù)發(fā)展原則及森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)原則等。會(huì)議達(dá)成的《21世紀(jì)議程》在第十一章中還專門論述了毀林問(wèn)題，內(nèi)容包括維持森林的多種功能、加強(qiáng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)森林的有效利用、加強(qiáng)對(duì)森林管理的規(guī)劃。
為繼續(xù)推動(dòng)國(guó)際森林問(wèn)題談判，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)于1995年至1997年和1997年至2000年間，在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)下分別設(shè)立了政府間森林問(wèn)題工作組和政府間森林論壇。但是由于各國(guó)對(duì)森林主權(quán)、法律和政策等問(wèn)題存在嚴(yán)重分歧，談判舉步維艱，成果甚微。
2000年10月，在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)第八次會(huì)議建議下，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)成立了聯(lián)合國(guó)森林論壇（UNFF），其目標(biāo)是促進(jìn)所有類型森林的經(jīng)營(yíng)、保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)成立了森林合作伙伴關(guān)系（CPF），協(xié)助UNFF工作。迄今，UNFF已召開(kāi)了11屆會(huì)議。2007年舉行的UNFF第七屆會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于所有類型森林的不具法律約束力文書》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際森林文書》）。《國(guó)際森林文書》是各國(guó)政府推進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的政治承諾，也是國(guó)際森林問(wèn)題談判的里程碑和新起點(diǎn)。按照UNFF通過(guò)的《2007年-2015年多年工作計(jì)劃》，UNFF第十一屆會(huì)議成為決定未來(lái)全球森林治理體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。
進(jìn)程——全球森林治理體系的過(guò)去、現(xiàn)狀和未來(lái)
在UNFF第十一屆會(huì)議上，經(jīng)過(guò)兩周的激烈交鋒與論戰(zhàn)，各成員國(guó)在最后時(shí)刻通過(guò)了具有里程碑意義的《2015年后國(guó)際森林安排決議》?！稕Q議》全面細(xì)致地對(duì)2015年至2030年的國(guó)際森林安排作出了明確闡述，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性，決定了未來(lái)15年全球森林政策走向和全球林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)提高森林在全球可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位有著重要意義。
根據(jù)《決議》，新國(guó)際森林安排包括UNFF及其成員國(guó)、UNFF秘書處、森林合作伙伴關(guān)系、全球森林資金網(wǎng)絡(luò)和UNFF信托基金，并歡迎國(guó)際、區(qū)域和次區(qū)域組織和進(jìn)程、主要群體和其他利益攸關(guān)方參與，有效期至2030年。國(guó)際森林安排的主要目標(biāo)是：履行《聯(lián)合國(guó)森林文書》，推動(dòng)全球森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)；加強(qiáng)森林對(duì)2015年后發(fā)展議程作出的貢獻(xiàn)；促進(jìn)國(guó)際合作，包括南北合作、南南合作及三邊合作，以及各級(jí)公私伙伴關(guān)系和跨部門合作?！稕Q議》強(qiáng)調(diào)，2015年后國(guó)際森林安排應(yīng)以透明、有效、高效和負(fù)責(zé)任的方式運(yùn)行，且應(yīng)為其他涉林協(xié)議、進(jìn)程和倡議提供附加值，并促進(jìn)一致性、合作與協(xié)同增效。
聯(lián)合國(guó)森林論壇
UNFF為聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)附屬機(jī)構(gòu)，向聯(lián)合國(guó)所有成員開(kāi)放，目前共有197個(gè)成員國(guó)，秘書處位于美國(guó)紐約聯(lián)合國(guó)總部。UNFF主要作為全球林業(yè)政策協(xié)調(diào)和對(duì)話平臺(tái)，加強(qiáng)各國(guó)對(duì)實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的政治承諾，提高森林對(duì)全球發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)，促進(jìn)國(guó)際合作等。
UNFF自成立以來(lái)取得了諸多成就，2006年設(shè)定了4項(xiàng)全球森林目標(biāo)，2007年達(dá)成了《國(guó)際森林文書》，初步建立了全球林業(yè)政策框架。在UNFF的推動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定將2011年定為聯(lián)合國(guó)森林年，將每年3月21日定為國(guó)際森林日，各國(guó)紛紛開(kāi)展相關(guān)慶?；顒?dòng)，有效地提升了公眾對(duì)森林多種功能和重要性的認(rèn)識(shí)。通過(guò)UNFF的努力，森林被納入聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)成果文件《我們憧憬的未來(lái)》及聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等重要全球議程，森林在全球政治中的地位得到凸顯。
然而，UNFF機(jī)制也存在許多不足，特別是UNFF缺乏有效的全球森林資金機(jī)制，無(wú)法支持發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，其決議也沒(méi)有得到全面落實(shí)；面對(duì)全球森林功能破碎化的局面，UNFF缺乏協(xié)調(diào)其他國(guó)際公約和機(jī)構(gòu)的有效途徑；在機(jī)構(gòu)安排方面，UNFF秘書處缺乏足夠的人員和資金支持，大量職責(zé)無(wú)力完成。
針對(duì)上述情況，《決定》重申了UNFF作為全球唯一林業(yè)政策制定、協(xié)調(diào)和對(duì)話平臺(tái)的作用，提出推動(dòng)制定一致和協(xié)調(diào)的林業(yè)國(guó)際政策，強(qiáng)調(diào)了高級(jí)別政治參與的重要性。新國(guó)際森林安排將UNFF以往兩年一次會(huì)議改為每年一次會(huì)議，并視情況召開(kāi)高級(jí)別會(huì)議，以加快實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，解決全球涉林挑戰(zhàn)和新出現(xiàn)的問(wèn)題。
未來(lái)UNFF將實(shí)現(xiàn)由單一政策對(duì)話向兼顧實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)方向轉(zhuǎn)變。《決議》規(guī)定，UNFF將開(kāi)始負(fù)責(zé)評(píng)估論壇在執(zhí)行其決議和決定、《國(guó)際森林文書》和戰(zhàn)略規(guī)劃方面取得的進(jìn)展，加強(qiáng)森林政策的一致性、對(duì)話與合作，推動(dòng)全球涉林進(jìn)程的協(xié)同效應(yīng)，回顧森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)資金的可獲得性，并就上述工作提出建議。UNFF還將致力于推動(dòng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)最佳實(shí)踐的分享。
《聯(lián)合國(guó)森林文書》
《國(guó)際森林文書》由2007年第六十二屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)62/98號(hào)決議通過(guò)，其核心內(nèi)容是加強(qiáng)各級(jí)有效實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的政治承諾和行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全球森林的共同目標(biāo)；增強(qiáng)森林對(duì)實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)，特別是與脫貧和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在內(nèi)的國(guó)際發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)；為國(guó)家行動(dòng)和國(guó)際合作提供框架。
《國(guó)際森林文書》涉及所有類型森林，確立了全球林業(yè)發(fā)展目標(biāo)；提出了國(guó)際社會(huì)和各成員國(guó)應(yīng)采取的政策措施?！秶?guó)際森林文書》要求各國(guó)加強(qiáng)對(duì)實(shí)行森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的政治承諾，制定和實(shí)施國(guó)家林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃，將林業(yè)發(fā)展納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，建立和實(shí)施林業(yè)發(fā)展的資金機(jī)制，加強(qiáng)林業(yè)立法、執(zhí)法和行政管理，鼓勵(lì)全社會(huì)辦林業(yè)，加強(qiáng)林業(yè)科研和教育，積極開(kāi)展區(qū)域和全球林業(yè)合作等，并要求各國(guó)對(duì)文書的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估和報(bào)告。
《國(guó)際森林文書》是在10多年談判基礎(chǔ)上形成的全球森林治理最全面、最重要的文件，被認(rèn)為是未來(lái)林業(yè)國(guó)際法的基礎(chǔ)，為全球森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供了一個(gè)政策框架，為國(guó)家、區(qū)域和全球?qū)用鎴?zhí)行森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供了一套全面的框架，也提高了森林在全球政策平臺(tái)中的地位。然而，由于《國(guó)際森林文書》非法律約束力的性質(zhì)，缺乏有效的資金、技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)以及監(jiān)測(cè)評(píng)估和報(bào)告機(jī)制，因此執(zhí)行成果有限。
《決議》肯定了包括全球森林目標(biāo)在內(nèi)的《國(guó)際森林文書》的繼續(xù)有效性和價(jià)值，強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)和促進(jìn)各級(jí)的執(zhí)行，評(píng)估2007年以來(lái)的涉林進(jìn)展，決定根據(jù)2015年后發(fā)展議程，將全球森林目標(biāo)延期至2030年，并將《國(guó)際森林文書》更名為《聯(lián)合國(guó)森林文書》，敦促成員國(guó)將《聯(lián)合國(guó)森林文書》作為實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和2015年后發(fā)展議程中涉林國(guó)家行動(dòng)和國(guó)際合作的綜合框架。
全球森林資金機(jī)制
由于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和能力上存在巨大差距，在履行《國(guó)際森林文書》中，向發(fā)展中國(guó)家提供用于執(zhí)行的資金和技術(shù)協(xié)助是必不可少的執(zhí)行機(jī)制。然而，《國(guó)際森林文書》中并未對(duì)資金問(wèn)題給予明確安排，因此，資金問(wèn)題成為國(guó)際森林談判長(zhǎng)期的重點(diǎn)議題。由于一直以來(lái)國(guó)際森林安排對(duì)執(zhí)行方式的努力大多在政策建議和協(xié)商上，沒(méi)有達(dá)成實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，因此資金的供給仍然未能解決。
當(dāng)前，國(guó)際森林安排和《國(guó)際森林文書》僅有的執(zhí)行機(jī)制是UNFF于2009年建立的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程，負(fù)責(zé)協(xié)助各國(guó)籌集林業(yè)資金，簡(jiǎn)化從各種渠道獲得森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)資金的程序等8項(xiàng)任務(wù)。自成立以來(lái)，協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程通過(guò)召開(kāi)會(huì)議了解了小島國(guó)、低森林覆蓋率國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的林業(yè)資金需求，并籌得了240萬(wàn)美元外部資金。然而，各主要國(guó)際林業(yè)資金渠道沒(méi)有為協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程提供實(shí)質(zhì)性支持，其職能未能充分發(fā)揮，在促進(jìn)全球森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)籌資領(lǐng)域的作用也十分有限。為此，協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到發(fā)展中國(guó)家對(duì)資金支持的預(yù)期，全球森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)未來(lái)還需要更加完善的資金機(jī)制。
《決議》重申了所有森林融資需求沒(méi)有唯一的解決辦法，公共和私營(yíng)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際、雙邊和多邊渠道的所有利益攸關(guān)方需要共同開(kāi)展行動(dòng)。為了加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程，并加強(qiáng)有效性，決定將協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)程升級(jí)為“全球森林資金網(wǎng)絡(luò)”，幫助各國(guó)制定國(guó)家森林資金戰(zhàn)略，為實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)調(diào)動(dòng)資源，在國(guó)家森林規(guī)劃或類似規(guī)劃的框架內(nèi)，獲取現(xiàn)有渠道資金，以實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。“全球森林資金網(wǎng)絡(luò)”還負(fù)責(zé)開(kāi)展能力建設(shè)項(xiàng)目，以提升發(fā)展中國(guó)家申請(qǐng)和執(zhí)行國(guó)際林業(yè)項(xiàng)目的能力?！稕Q議》還邀請(qǐng)全球環(huán)境基金和綠色氣候基金在資金、人員等方面支持“全球森林資金網(wǎng)絡(luò)”的工作。
森林合作伙伴關(guān)系
聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)在其2000/35號(hào)決議中邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)、國(guó)際和區(qū)域組織開(kāi)展合作，從而形成了森林合作伙伴關(guān)系（CPF）。CPF是一個(gè)非正式的、自愿參與的平臺(tái)，由14個(gè)國(guó)際組織、機(jī)構(gòu)和秘書處組成，包括聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、國(guó)際林業(yè)研究中心、國(guó)際熱帶木材組織、國(guó)際林聯(lián)、生物多樣性公約秘書處、全球環(huán)境基金、防治荒漠化公約秘書處、聯(lián)合國(guó)森林論壇秘書處、聯(lián)合國(guó)氣候變化公約秘書處、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)環(huán)境署、世界農(nóng)用林中心、世界銀行、世界自然保護(hù)聯(lián)盟。
CPF的主要任務(wù)是協(xié)助UNFF及其成員國(guó)工作，并增進(jìn)伙伴關(guān)系成員在與森林有關(guān)的活動(dòng)中的合作和協(xié)調(diào)?！秶?guó)際森林文書》也要求CPF成員支持《國(guó)際森林文書》，并在文書成員國(guó)開(kāi)展相關(guān)履約工作。
CPF成員機(jī)構(gòu)在全球林業(yè)行業(yè)的重要地位和影響力，使森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的全球認(rèn)同得以提高。CPF也是國(guó)際森林安排重要的國(guó)際林業(yè)信息來(lái)源。CPF自成立以來(lái)，為國(guó)際森林安排和森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供了許多綜合專家意見(jiàn)，如共同向聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)提交關(guān)于“里約+20和森林”的文件；向UNFF提供林業(yè)信息和技術(shù)支持，包括發(fā)布了《2012年全球林業(yè)資金研究報(bào)告》；還通過(guò)專家小組和會(huì)議等途徑，幫助UNFF改進(jìn)國(guó)家報(bào)告等工作。
然而，CPF的自愿性質(zhì)和薄弱的機(jī)制安排也使其存在許多工作安排上的缺陷，導(dǎo)致CPF沒(méi)有完成其支持論壇工作的職責(zé)。首先，CPF作為一個(gè)非正式、自愿性的機(jī)制，沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)安排，缺乏固定的工作安排和工作分配模式，沒(méi)有確立明確的工作方案和目標(biāo)，因此成員缺乏參與感、缺乏協(xié)調(diào)；其次，CPF不具備支持相關(guān)活動(dòng)的專項(xiàng)資金，導(dǎo)致成員機(jī)構(gòu)存在參與積極性低、開(kāi)展具體工作困難等問(wèn)題。從CPF的實(shí)際產(chǎn)出來(lái)看，CPF成員機(jī)構(gòu)所開(kāi)展的林業(yè)相關(guān)工作依舊圍繞各自的工作重點(diǎn)進(jìn)行，各自為政，沒(méi)有形成有效的合力支持UNFF的相關(guān)工作，這實(shí)際也進(jìn)一步加劇了全球森林治理體系的破碎化。
《決議》重新確定了CPF的核心職能，包括：支持UNFF及其成員國(guó)的工作；為UNFF提供科技建議；加強(qiáng)各成員組織機(jī)構(gòu)之間的一致性以及各級(jí)政策和項(xiàng)目的合作與協(xié)調(diào)；促進(jìn)《聯(lián)合國(guó)森林文書》的履行，包括全球森林目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和森林為2015年后發(fā)展議程作出的貢獻(xiàn)。
《決議》重申CPF應(yīng)以公開(kāi)、透明和靈活的方式運(yùn)作，繼續(xù)接受UNFF的指導(dǎo)，定期回顧有效性并向UNFF會(huì)議提交協(xié)調(diào)的信息和進(jìn)展報(bào)告?！稕Q議》鼓勵(lì)CPF及其成員組織機(jī)構(gòu)通過(guò)簽署多邊諒解備忘錄，制定正規(guī)的工作程序，有效履行職能；積極考慮吸收具有重要涉林專業(yè)知識(shí)的額外成員；明確CPF所有或部分成員集體行動(dòng)的優(yōu)先事項(xiàng)，進(jìn)一步開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)；呼吁各國(guó)和CPF成員組織管理機(jī)構(gòu)設(shè)立支持CPF工作的專項(xiàng)資金，以達(dá)到協(xié)同增效的目的。
聯(lián)合國(guó)2015年后發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)
在2000年9月聯(lián)合國(guó)首腦會(huì)議上，189個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和對(duì)婦女的歧視等問(wèn)題，商定了一套有時(shí)限的目標(biāo)和指標(biāo)，這些目標(biāo)被統(tǒng)稱為“千年發(fā)展目標(biāo)”（MDG），被置于全球議程的核心。但是，由于當(dāng)時(shí)森林的社會(huì)影響力有限，MDG中并沒(méi)有體現(xiàn)森林應(yīng)有的地位和作用。森林只位于“目標(biāo)7：確保環(huán)境的可持續(xù)能力”中“減少生物多樣性的喪失”子目標(biāo)中的“減少毀林和森林退化”這一表述中。
隨著MDG于今年9月到期，聯(lián)合國(guó)在2011年開(kāi)始著手草擬取代MDG的2015年后發(fā)展議程。2012年舉行的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)“里約+20峰會(huì)”又決定制定一個(gè)“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（SDG）。SDG致力于將2015年后發(fā)展議程的焦點(diǎn)由人類發(fā)展拓展至強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三位一體的可持續(xù)發(fā)展；將2015年后發(fā)展議程的目標(biāo)范圍由發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)大至所有國(guó)家，形成所謂普遍性的發(fā)展議程。2014年7月負(fù)責(zé)草擬SDG的“開(kāi)放工作組”向聯(lián)大提出了17項(xiàng)目標(biāo)及其具體指標(biāo)，并在今年9月25日獲聯(lián)合國(guó)峰會(huì)通過(guò)。相比MDG，森林問(wèn)題在2015后全球發(fā)展議程中的地位在這次會(huì)議中得到大幅提升。在全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，森林與生物多樣性、荒漠化等問(wèn)題共同成為陸地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)。另外，在其他目標(biāo)中，比如氣候變化、水資源、減貧等目標(biāo)中，都有涉林表述，國(guó)際社會(huì)對(duì)森林的影響和作用的認(rèn)識(shí)有了質(zhì)的跨越，森林問(wèn)題已經(jīng)融入全球可持續(xù)發(fā)展的各大議題。
《決議》高度贊賞了聯(lián)大可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)開(kāi)放工作組在其提議的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，肯定了森林及森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的價(jià)值，并強(qiáng)調(diào)森林可以為實(shí)現(xiàn)2015年后發(fā)展議程、消除貧困、促進(jìn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作出更大貢獻(xiàn)。《決議》強(qiáng)調(diào)了應(yīng)確保國(guó)際森林安排與2015年后發(fā)展議程和多邊涉林協(xié)議之間的協(xié)調(diào)和一致性。UNFF應(yīng)成為執(zhí)行、協(xié)調(diào)和評(píng)估2015年后發(fā)展議程涉林目標(biāo)的工作機(jī)制，向可持續(xù)發(fā)展高級(jí)別政治論壇報(bào)告工作進(jìn)展，在其戰(zhàn)略規(guī)劃中考慮其在2015年后發(fā)展議程執(zhí)行中的作用和貢獻(xiàn)。
其他國(guó)際森林安排
《決議》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督、評(píng)估和報(bào)告機(jī)制，進(jìn)一步簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)報(bào)告形式，邀請(qǐng)成員國(guó)開(kāi)展監(jiān)督、評(píng)估工作。《決議》還重申了區(qū)域和次區(qū)域參與、主要群體和其他利益攸關(guān)方參與的重要性，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步開(kāi)拓參與方式，促進(jìn)以上各方對(duì)UNFF和國(guó)際森林安排的貢獻(xiàn)。
《決議》決定UNFF應(yīng)該制定2017年-2030年間戰(zhàn)略規(guī)劃，并與國(guó)際森林安排的目標(biāo)相一致；決定2024年開(kāi)展國(guó)際森林安排有效性中期評(píng)估，可考慮達(dá)成有法律約束力的森林公約、設(shè)立自愿性全球森林基金等選項(xiàng)，在2030年開(kāi)展最終評(píng)估；呼吁包括金融機(jī)構(gòu)和其他有能力機(jī)構(gòu)在內(nèi)的捐助國(guó)政府和國(guó)際組織向UNFF信托基金捐款，支持UNFF相關(guān)工作。
中國(guó)——展示大國(guó)外交風(fēng)范 體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家意志
UNFF第十一屆會(huì)議上，中國(guó)代表團(tuán)本著尊重歷史、重視現(xiàn)實(shí)、協(xié)商包容、合作共贏的原則，充分認(rèn)識(shí)多邊談判的復(fù)雜性，采取主動(dòng)姿態(tài)，積極與各方代表深度溝通，加深理解，達(dá)到了彌合分歧、凝聚共識(shí)的目的。中國(guó)國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)張永利在部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議中闡明了中方關(guān)于2015年后國(guó)際森林安排的國(guó)家立場(chǎng)，得到各方的高度評(píng)價(jià)。中方代表在論壇談判中展示了大國(guó)外交風(fēng)范，談判結(jié)果充分體現(xiàn)了中國(guó)以及大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的意志。
2014年10月，中國(guó)、奧地利、加拿大、芬蘭、德國(guó)、瑞士和美國(guó)共同在北京成功舉辦“2015年后國(guó)際森林安排研討會(huì)”暨聯(lián)合國(guó)森林論壇國(guó)家倡議會(huì)議。這次會(huì)議搭建了國(guó)際交流平臺(tái)，讓各國(guó)代表充分發(fā)表各自的主張，讓不同觀點(diǎn)在互動(dòng)中逐漸交融，達(dá)到了彌合分歧、凝聚共識(shí)的目的，為UNFF第十一屆會(huì)議構(gòu)建全球森林治理體系政府間談判奠定了良好基礎(chǔ)。
《決議》高度評(píng)價(jià)了中國(guó)主辦的聯(lián)合國(guó)森林論壇國(guó)家倡議會(huì)議，贊賞各國(guó)、國(guó)際組織和其他利益攸關(guān)方在推動(dòng)國(guó)際森林安排進(jìn)程中作出的貢獻(xiàn)；明確表示，這些努力為推動(dòng)國(guó)際森林安排進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。
中國(guó)政府高度重視UNFF第十一屆會(huì)議，派出了由外交部和國(guó)家林業(yè)局組成的中國(guó)代表團(tuán)。代表團(tuán)出發(fā)前準(zhǔn)備充分，制定了談判對(duì)案，在兩周的談判中，代表團(tuán)夜以繼日，克服各種困難，協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)。中國(guó)代表的發(fā)言和核心關(guān)切在《決議》中得到了充分的體現(xiàn)，中國(guó)林業(yè)的國(guó)際影響力得到有效提升。
國(guó)家林業(yè)局對(duì)外合作項(xiàng)目中心常務(wù)副主任吳志民被推選為主席團(tuán)副主席，這是中國(guó)人第一次擔(dān)任UNFF主席團(tuán)副主席一職，彰顯了中國(guó)林業(yè)國(guó)際影響力的提升。
論壇之所以能最終通過(guò)具有里程碑意義的成果文件，主要是由于國(guó)際社會(huì)有共同的政治意愿，聯(lián)合國(guó)成員國(guó)不希望維持現(xiàn)狀，都有求變的共同目標(biāo)，致力于推進(jìn)國(guó)際森林安排進(jìn)程。但是，各國(guó)在如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上存在巨大分歧。中國(guó)充分發(fā)揮新興國(guó)家影響力，通過(guò)不同渠道，積極與各方交流溝通，多方斡旋，在談判中發(fā)揮了建設(shè)性作用。
過(guò)去20年，中國(guó)在UNFF這一平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)了由作為旁觀者“跟著走”，到作為當(dāng)事者“參與談”，再到作為引領(lǐng)者“主動(dòng)推”的角色轉(zhuǎn)變。如今，中國(guó)已經(jīng)成為國(guó)際森林問(wèn)題談判中不可或缺的重要力量。
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